浙江省绍兴市柯桥区人民检察院

　　近日由浙江省人民检察院主办，绍兴市柯桥区人民检察院及浙江大学检察基础理论研究中心承办的检校司法实务论坛召开。会上，高校专家学者和检察实务专家就“行政违法行为法律监督”理论和实务问题展开充分的研讨。在行政检察条线上深耕多年，有着丰富的实践经验和扎实理论功底的浙江省人民检察院一级高级检察官傅国云，围绕行政违法行为法律监督的定位和原则，就什么是行政违法行为法律监督，以及怎么监督给出了清晰的界定。

　　检察机关行政违法行为监督的定位与原则

　　浙江省检察院一级高级检察官、全国检察业务专家

　　傅国云

　　一、行政违法行为法律监督的定位

　　行政违法行为监督是国家专门法律监督的有机组成部分，是党和人民赋予检察机关的一项新的职责和使命，是习近平法治思想在全面深化行政检察监督的具体化，也是完善中国特色社会主义检察制度的必由之路。党的十八届四中全会中提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，督促其纠正。党中央为检察机关开展行政行为的法律监督指明了方向。习近平总书记《〈关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（以下简称《说明》）指出，人民检察院在执法办案中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，依法督促其纠正。《说明》将“履行职责”明确为“履行执法（司法）办案职责”。《中共中央关于加强检察机关法律监督工作的意见》进一步明确检察机关在履行法律监督职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。根据党中央有关政策和检察权的宪法定位，结合司法实践，检察机关行政违法行为监督不同于传统的一般监督，它属于有限监督、专门法律监督，这是行政违法行为监督的基本定位，具体从以下几个特性去把握。

　　（1）附随性。它是附随性监督，不同于一般监督，是在依法履行法律监督职责中，即在依法履行三大诉讼法律监督、涉“四大检察”的司法办案中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，附随性提出建议行政机关依法处理的监督意见。显然，检察机关行政违法监督，区别于依法依规开展的行政执法部门的执法检查、人大的执法检查、纪检监察部门的巡视等监督。总体上，目前行政违法行为监督应当在具体司法办案中开展。当然，该类行政违法行为监督一旦进入立法，就具有相对独立性，成为法律明文规定（法律授权）的法律监督职责，其“附随性”随即消失。如对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的法律监督将来入法的话，检察机关可以直接依法开展监督。

　　（2）延展性。检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依法通过检察建议等方式督促其纠正。这里“督促”其纠正不限于个案纠错，更重要是通过个案监督向类案监督、社会治理延伸拓展。检察机关在司法实践中通过具体行政违法行为监督，常常延伸至一类问题的解决，从源头规范行政执法，促进社会治理，甚至从该领域拓展至相关领域的系统治理、综合治理，特别是通过大数据，实现数字共享、协同治理、整体智治。

　　（3）协同性。它不是一个简单的监督纠错，而是协同监督、促进治理。因为检察机关法律监督与行政管理的目标高度一致，即促进国家治理和社会治理，维护行政相对人的合法权益，维护公共秩序，维护法律统一正确实施等，这是我国人民代表大会制度下的权力配置，检察机关与行政机关之间体现为分工负责、互相协作和制约监督的关系，也是中国特色社会主义检察制度的现实要求。所以，行政违法行为监督不是“零和博弈”，是协同监督，绝不能套用西方分权制衡理论，将检察权与行政权对立起来。

　　（4）谦抑性。要尊重行政裁量权和行政效率原则。涉及行政执法的专业性、技术性问题，行政管理部门应当更具有优势，故检察机关要尊重行政自由裁量权，保持监督的谦抑性，确保行政机关能动性的发挥，有助于促进行政管理能力和水平的提高，避免因监督对行政管理造成不当干预。

　二、具体工作中的原则

　　基于行政违法行为监督属于探索性的工作，目前尚缺乏明确的法律依据。在检察工作中，首先要遵循职权法定原则，检察机关在履行法律监督职责中开展行政违法行为监督，针对发现的行政违法行为，依照法律规定制发检察建议等督促有关行政机关纠正。这里的“履行法律监督职责”必须有明文的法律依据或者法律授权，具体表现为检察机关在开展四大检察司法办案的履行职责中，如刑事检察立案监督依据《刑事诉讼法》的有关规定，民事、行政抗诉监督依据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的有关规定，行政公益诉讼依据《行政诉讼法》的有关规定。“履行法律监督职责中发现”是行政违法行为监督的前提，即在此基础上依照法律规定开展监督。其次要符合比例原则，即行政违法监督的手段与目的、成本与效益、公益保护与私权救济等之间需协调平衡、合乎比例。司法办案中主要针对行政机关违法行使职权或者不行使职权的一类问题，或者重大复杂问题，而不是对一般行政瑕疵及个别轻微违法行为监督，重在对行政执法普遍性、根本性、源头性问题的监督。从个案监督到类案监督、专项监督、社会治理。如2019年浙江省委《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》明确指出，“对行政执法中存在苗头性、倾向性、普遍性问题，有针对性的发出检察建议，开展监督。”本次论证的案例，主要针对道路交通管理和公安交警执法中存在由行政相对人选择法律适用的不当问题，具有一定的典型性、普遍性，有类案监督的必要。第三要坚持审慎原则，在探索实践中。检察机关要本着积极稳妥的原则，做到监督与支持相结合，有利于促进依法行政和社会治理现代化，实现“三个效果”的有机统一。如监督纠错与行政管理秩序稳定、公益保护与私权救济、依法行政与信赖保护之间的协调平衡。就本次论证案例看，如果简单就案办案，要求执法机关将过去所有行政处罚不当的案子推倒重来，不仅会造成增加行政成本负担，影响行政管理秩序的稳定，甚至可能引发行政争议等社会矛盾纠纷。因此，针对法律适用普遍性问题，检察机关行政违法行为监督应当坚持审慎原则，既要监督促进依法行政，又要有利于行政秩序的稳定，既要维护法的安定性又要考量行政信赖保护，真正做到精准监督、智慧监督。至于规范性文件监督问题，更要慎重，涉及规章问题应该是由《立法法》调整，如果行政机关明显严重违反上位法问题，确有必要监督的，可以层报最高人民检察院审查决定，是否按照《立法法》的规定向全国人大常委会或者国务院提出建议。如果涉及地方行政机关的规范性文件与上位法相抵触的话，可以探索以磋商的方法，建议制定机关修改。针对地方行政规范性文件的检察监督，浙江省检察机关曾经作过有益的探索，如2015年浙江省人民检察院、浙江省政府法制办公室会签的《关于在部分地区开展行政执法检察监督与政府法制监督协作机制建设试点工作通知》规定：“人民检察院发现行政规范性文件与国家法律、法规或者规章相抵触的，可以将有关情况通报政府法制办公室，并提出处理意见；政府法制办公室应当依法进行研究，并及时反馈人民检察院。”这个规定值得借鉴。